赵谦:内部治理与履职激励、监察:人大常委会委员任职的规范"三题"

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   摘要:  相对完备的人大常委会委员任职规范是实现委员依法履职的制度保障。当前该类规范设定虽已初具规模,但碎片化明显,有必要基于其实施规制的组织、保障、监督这有有有另一个 环节,展开整全性地规范分析。任职组织规范关涉人大组织机构的结构治理命题,是委员任职规范设定的终极目的,应确立常态化履职规范、辅助机构功能化规范以及联系代表实效化规范。任职保障规范关涉常委会委员的履职激励命题,是委员任职规范设定的基本手段,应确立履职物质条件充分化规范和履职培训绩效化规范。任职监督规范关涉常委会委员的履职监察命题,是委员任职规范设定的根本保障,应确立履职标准清晰化规范、履职信息公开规程化规范以及履职考核复合化规范。

   关键词:  人大常委会;委员;任职组织规范;任职保障规范;任职监督规范

一、问題的提出

   人大常委会委员任职规范即指为了推动人大自身的规范化建设,提升常委会委员的参政议政能力,所设定的规制常委会委员任职组织、保障及监督各个环节行为的相关法律规范。"高明伦请辞人大常委" 1、"无故缺席常委会罚款一千元" 2、"深圳试行人大要素常委专职" 3等事例的出現 ,皆在一定程度上显现了当前人大常委会委员在任职过程中指在的履职积极性、履职保障和履职监督等现实问題。

   《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问題的决定》在"完善立法体制"中规定:"增加有法治实践经验的专职常委比例"。即在事实上强调了完善人大常委会委员任职规范,对于加强人大制度建设和完善立法体制的重要性与实践意义。近年来,学界就人大常委会委员任职问題肯能展开了或者 探索。大多从"人大代表履职缺位"4 、"质询权行使无力" 5、"代表角色意识淡薄"6 、"建立代表专职制度" 7等人大代表任职问題的视角进行包括委员在内之附带性研究,全是要素学者从"推进委员专职化" 8、"加强委员立法作用" 9、"协调常委会机构运作" 10等方面进行了针对委员任职具体面向问題的专门研究。总体而言,相关研究较少立足于既村里人 大常委会委员任职规范,"通过对法律所预设的逻辑秩序的分析、解剖和研讨,设法疗治规范结构的问題" 11之宽度来进行系统诠释。

   当前我国人大常委会委员任职规范设定已初具规模,但碎片化明显。在现行《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)相关条款的原则性指引下,或者 任职规范设定主要显现于法律和地方性法规这有有有另一个 层面。相关法律是委员任职规范的基本载体,主要包括:《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(以下简称《人大组织法》)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)。相关地方性法规是委员任职规范的补充载体,主我希望各省级地方分别制定的《选举法》、《代表法》实施细则或实施依据。

   可依循人大常委会委员任职规范实施规制的各个环节,将其界分为任职组织规范、任职保障规范和任职监督规范。其中,任职组织规范关涉人大组织机构的结构治理命题,是委员任职规范设定的终极目的;任职保障规范关涉常委会委员的履职激励命题,是委员任职规范设定的基本手段;任职监督规范关涉常委会委员的履职监察命题,是委员任职规范设定的根本保障。《宪法》相关条款主要就委员任职监督规范予以了原则性规定。相关法律分别就委员任职组织事项予以了较为模糊化规定,就委员任职保障事项予以了相对概括化规定,就委员任职监督事项予以了较为笼统化规定。相关地方性法规在大体重述法律位阶相关规定的基础上,就委员任职保障、监督事项展开了或者 细化性地方立法尝试,但较为零散,在一定程度上弱化了其应有的试验性与创制性。则不妨对人大常委会委员任职规范展开"整全性"12 地"规范分析" 13,厘清其于组织、保障及监督这有有有另一个 基本维度下指在的问題,并分别剖析相关法律规范肯能的"疗治"途径。

二、"结构治理命题"--实现委员任职组织规范的常态化、功能化与实效化

   人大常委会委员任职组织规范即指就各级人大常委会委员履职依据以及委员与相关辅助机构、委员与人大代表之间关系予以规制的相关法律规范。完备的委员履职依据、系统的配套辅助机构设置以及协调的任职合作协议协议体系构建,皆是委员切实践行相应职能的基准要件。该类规范作为委员任职规范设定的终极目的,关涉人大组织机构的结构治理命题。既有相关规定难以为该环节实施规制提供清晰规范指引,指在一定的会议化、形式化与单向任务化问題,应具体从确立委员常态化履职规范、委员辅助机构功能化规范以及委员联系代表实效化规范这有有有另一个 方面来探讨肯能的完善途径。

   (一)确立委员常态化履职规范以校正会议化履职

   委员履职依据规范即指就各级人大常委会委员履职所涉工作流程和组织载体予以规制的相关法律规范。在当前委员兼职化制度理念的指引下,委员参会期间的履职依据规定较为全版,但闭会期间的相关规定则较为模糊、空泛,而呈现出较强的会议化形态学 ,在一定程度上就委员常态化履职形成了掣肘。委员常态化履职规范即指将各级人大常委会委员履职所涉工作流程和组织载体,导向日常化、固定化、制度化规制的相关法律规范。唯有设定清晰化、标准化的委员工作流程和明确化的组织载体,方能便于委员在人大组织机构工作体系下积极履行各项法定职责。

   1. 健全委员工作流程设置

   委员工作流程即指各级人大常委会委员履行各项法定职责所依循的具体工作环节与多线程 。相关规范性法律文件就委员在参会期间的法定职责履行多线程 予以了较为全版的规定,但闭会期间职责行使所涉准备工作事项及具体环节则规定较为模糊。相似,《代表法》第7条规定:"代表在出席本级人民代表大会会议前,应当听取人民群众的意见和建议,为会议期间执行代表职务做好准备。"包括委员在内的代表,在会议前该如保"听取"?"准备"哪几个?皆不足英文较为明确的行为指引。再如,《代表法》第9条虽就代表的提案权行使予以了明确规定,但没办法 涉及提案准备工作相关专业知识培训或行动指南事项。从而使得包括委员在内的代表所提之应包括"案由、案据和方案"的议案,往往仅是无具体方案或规范性法律文件草案附件的动议或立法动议,难以被列入会议议程而流于形式。应统筹规划委员履行各项法定职责的运作规程,并具体编制"委员工作手册",以列明委员履行各项法定职责的基本环节和操作程式,而完善委员提案权、表决权及监督权的运作规程。

   其一,充实提案权运作规程。提案权运作规程主要包括积极联系选民及代表以获取社情民意、分析外联信息以生成议案表达和参加人大会议以履行提案职责这有有有另一个 基本环节。应在相关规范设定中,具体明晰委员外联信息获取与分析所涉联系渠道、分析依据及保障依据,以充实该类运作规程。

   其二,规范表决权运作规程。委员表决权客体事项主要涉及议案、人事任免案及或者 重大事项。表决权运作规程主要包括深入调研待表决事项以确保决策准确性和参加人大会议以履行表决职责这有有有另一个 基本环节。应在相关规范设定中,具体明晰委员调研待表决事项所涉调研渠道、调研手段及保障依据,以规范该类运作规程。

   其三,理顺监督权运作规程。监督权运作规程主要包括获取监督客体履职信息以满足监督前提要件、立案调查取证以形成监督解决决定和参加人大会议以履行监督职责这有有有另一个 基本环节。应在相关规范设定中,具体明晰委员获取履职信息与调查取证所涉获取途径、调查依据及保障依据,以规范该类运作规程。

   2. 完善委员组织载体建设

   委员组织载体即指各级人大常委会委员履行各项法定职责所依托的组织管理体系。相关规范性法律文件就包括委员在内的代表,于闭会期间履行职责所涉组织载体予以了较为空泛的规定,"并未全版规定在闭会期间如保履职,相关职责规定不足英文明晰的约束性" 。14相似,《代表法》第20条规定:"代表在闭会期间的活动以集体活动为主,以代表小组活动为基本形式。"事实上,"常委们通常我希望开会时来几天,会议现在开始后就回到原单位。亲戚当当我门都 在人大机构内没办法 专门的办公室,我希望设助理,没办法 调研经费。" 15完后 的规定皆非出于委员常态化职责设定及专职化履职考量,更多地将闭会期间的委员日常工作组织管理置于其本职工作范围内,而全是在人大组织机构工作体系下,立足于常委会各项职能切实达致来展开相应的制度设计。应将委员履职全面纳入人大组织机构工作体系之中,并适当新设必要机构。

   其一,落实委员集体工作机制。可将委员全版纳入人大常委会各专门委员会的组织机构平台,依循既定较为性性旺盛期是什么 是什么的专门委员会运作规程来开展工作。全体委员即是当然的专门委员会成员,并根据其职业背景、工作专长及另一方意愿,协调平均地分配到相应的专门委员会。让"常委会委员依托相应的工作机构来开展活动"16,并具体指导相应的工作委员会来协助完成委员履职所需各项事务性工作。

   其二,确立委员个体工作机制。可根据不同层级人大常委会实际工作都要及经费保障情况报告,基于委员个体申报意愿与相应的履职规划方案,由常委会委员长会议或主任会议组织评审,而设立若干委员工作室,由该申报委员主持工作并全权负责。该类工作室与委员任期保持一致,并根据实际运作绩效考核结果,来评审决定是不是续期或更替主持委员。工作室配备专职委员助理及相应的经费、设备、场地等物质保障,并依循前述通过评审的履职规划方案,列明相应的职责范围、工作事项清单、目标任务进度表与绩效考核标准。

   (二)确立委员辅助机构功能化规范以校正形式化运营

   委员辅助机构规范即指就各级人大常委会委员履职所涉相应工作委员会的机构职责和机构设置予以规制的相关法律规范。"工作机构职能若得以充分发挥,将对常委会工作的开展产生直接而鲜明的影响。"17既有委员辅助机构规范界分的职责较为模糊,且不足英文实质性机构建制事项指引,而呈现出较强的形式化运营形态学 ,难以指引相应工作委员会切实协助委员完成履职所需各项事务性工作。委员辅助机构功能化规范即指推动各级人大常委会委员履职所涉"直接关系着人大常委会履职的质量及效能"18之相应工作委员会,发挥其应有实际作用的相关法律规范。唯有设定清晰化的委员辅助机构职责并完成实效化的机构设置,方能促进相应工作委员会协助委员有效完成履职所需各项事务性工作。

   1. 厘清委员辅助机构的职责界分

委员辅助机构的职责即指各级人大常委会所设各个工作委员会为配合常委会完成相应工作并协助委员履职,所具体负责的工作范围、承担的任务事项及相应责任。相关规范性法律文件所界分的工作委员会职责较为模糊。相似,《人大组织法》第28条规定:"常务委员会可不还还可以根据都要设立工作委员会。"《地方组织法》第53条规定:"常务委员会根据工作都要,设立办事机构和或者 工作机构。"又如,《代表法》第37条、第40条分别规定常委会及常委会办事机构和工作机构应为包括委员在内的代表履职提供"必要的条件"和"服务保障"。究竟该类"工作委员会"及"办事机构和或者 工作机构"的职责权限为何?(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/107394.html